地方專項債運行效率優化研究

 　　專項債規模持續擴張，不僅能夠作為專項資本金改善項目建設的資金來源以及資金結構，而且能夠發揮拉動投資的作用，推進新基建、民生以及短板領域的建設，從而助力疫后市場經濟的復蘇。但是目前市場宏觀經濟形勢并不穩定，導致債務預算管理的靈活性明顯降低，同時績效評價體系不完善，阻礙了地方專項債運行效率的提升。本文從疫情下資金運作現狀入手，通過發現專項債行作過程中存在的問題，尋找提高專項債資金支出效率的方法，打造“高效”債務。

　　《上海金融》(CN:31-1160/F)創刊于1980年，由中國人民銀行上海分行主管，上海市金融學會主辦的金融類專業財經媒體。本刊著重反映學術科研成果，進行學術研究論文和問題探討，從而促進學術交流。

　　一、地方專項債的相關闡述

　　地方專項債是指地方政府為了地方公益行項目的建設而發行，并約定在一定期限后，通過公益行項目產生的財政收入進行償還的政府債券。地方專項債以地方性財政收入為擔保，其使用于九大領域。2022年4月13日，在國務院政策例行吹風會上，專項債的適用領域被再次擴大，涵蓋了包括惠民生、解民憂等領域、新基建以及鄉村振興等短板領域。專項債券主要有以下三大特點：其一是封閉運行，即與地方其他債務的投向與運行保持相對獨立;其二是預算管理，項目產生的現金流要納入政府性基金預算管理;其三是自求平衡，即項目收益要覆蓋本息。

　　全球疫情蔓延，我國經濟形勢受到了嚴重沖擊，拉動經濟的“三駕馬車”均受到了極大影響。為使財政政策更加積極有為，2020年3月27日，中共中央政治局會議上，再次明確了疫情下地方專項債券支持經濟恢復的地位。同年12月18日，就地方財政部門以及債券承銷部門等地方機構，財政部從債券發行額度和期限、信用評級和信息披露、債券發行與托管等方面，再次明確提出，要提高地方專項債券的監管力度，保證專項債券的運行效率。

　　二、后疫情時代地方政府專項債規模變動特征

　　我國地方專項債規模呈現出整體擴張以及區域差異兩大特征。從地方政府專項債余額方面看，2019年至2021年期間，我國地方政府專項債余額從94378億元擴大至166992億元，增長率約為76.9%，總體規模出現了巨大的增漲。下圖是2017年至2021年間地方專項債規模以及地方債務總規模變動情況。

　　另一方面，地區債務負擔差異十分顯著，我國給出的地方政府整體風險警戒線為100%。而貴州、云南、遼寧等地債務率均超過了債務警戒線，天津市的債務率甚至高達153%。而廣東、浙江等經濟發達地區，其債務率普遍位于90%以下，從而不難看出欠發達地區相對發達地區，其債務負擔更加嚴重。上圖是2017年至2021年間地方專項債規模以及地方債務總規模變動情況[1]。

　　三、專項債規模擴大對疫后經濟恢復的作用機制

　　(一)改善疫情下項目建設資金來源以及資金結構

　　專項債規模擴張能夠有效緩解疫情期間融資成本高的問題，并且能夠改善資金來源，優化資金結構。一方面，疫情影響下應收賬款周轉以及資金周轉率較低，從而導致在建項目在債務清償期時，流動資金很難彌補債務空洞，形成資金斷裂，加大了債務風險。專項債發行擴大能夠有效補給流動資金，提高在建項目的償債能力。另一方面，金融機構一年期以及五年期貸款基準利率均超過了專項債券平均利率，因此顯著降低了項目的融資成本。同時專項債的債務期限比較長，加之一次到期還本付息以及可持續發行等優點，因此是疫情期間政府融資的重要途徑。

　　(二)通過擴寬債券適用范圍推動短板領域項目立項

　　疫情沖擊下，各行各業都面臨著成本上升、市場萎縮、融資困難等問題，消費者的投資熱情也受到極大的影響。以基建行業為例，大批建設項目存在著人員流動受限、物資調動困難以及經濟活動較少等問題，從而導致行業融資難、融資成本高等困境。2022年4月12日，在新一年的政府工作報告中指出，專項債不僅要繼續用于九大領域，而且要合理擴大適用范圍，新的適用范圍包括民生、新基建以及短板領域。專項債適用領域的擴大，能夠發揮撬動作用，直接拉動地方固定資產投資增長，發揮穩投資作用，推動新基建、民生等領域項目立項。

　　四、規模擴大背景下地方專項債運行效率提升的困境

　　疫情期間專項債規模擴張能夠有效促進市場經濟的恢復。但在宏觀經濟不穩定的條件下，專項債預算管理靈活性明顯降低，很難應對資金不足以及債務期限與項目進度不匹配的問題。同時專項債的監管機制仍需進一步優化，因此專項債運行風險不容小覷。

　　(一)預算管理不靈活影響專項債運行效率提升

　　在進入運營主體之前，專項債的融資渠道并未與項目管理實現對接，這也就導致了專項債在進行預算發行之前，其融資規模以及給付進度可事先確定。在宏觀環境保持穩定的情況下，此種債券運行模式是沒有問題的，但是如果外部環境發生變化，項目推進很有可能會遇到問題。其一，疫情下項目建設面臨著停工、物料調動問題，進一步提升了建設成本，如果專項債預算管理缺乏靈活性，那么就很難應對資金不足以及債務期限與項目進度不匹配的問題。其二，近期以能源資源為代表的大宗商品交易價格波動較大，導致項目成本急速增長，在未進行債務預算調整的情況下，對專項債的可持續性提出了挑戰。

　　(二)信息披露機制不規范影響專項債運行效率提升

　　就以往專項債項目所披露信息而言，仍存在著信息質量缺陷、監管不嚴、信息不全面等問題，同時不同省市以及地區對于信息披露的口徑不一致，難以滿足投資者的要求。我國現行專項債項目并未與一般債券分開發行，兩者界限不明確，導致特定項目的收入開源難以區分，并且對于專項債運行效率監督力度微弱，導致無法監控債務周期以及風險指數[2]。如，美國等發達國家專項債信息披露機制包括債券律師或者獨立律師嚴格審核、經銷商與投資者之間的信息傳遞，債務存續期內公開向社會進行信息披露等步驟，真正做到了公開透明、大眾參與，也只有這樣才能有效優化專項債運行效率，降低風險指數。

　　(三)專項債資金用途不明確影響專項債運行效率提升

　　部份縣市級政府將債務融資視作融資新渠道，任意改變專項債資金用途，且對于這些資金并未采取有效的監督措施。在使用的過程中，資金“透明度”問題一直飽受質疑從而難免產生壞賬風險。2020年9月16日，根據中國社會科學院出版《中國政府透明度2020》顯示，地方政府債務管理制度公開情況有待提升，在報告中統計的125家縣市級政府單位中，僅有47家政府公開了本級政府采用的債務資金管理制度、方法以及措施，11家政府單位直接轉發了上級規定的債務資金管理制度，剩余政府單位未發布任何相關制度[3]。

　　(四)績效評價體系待完善影響專項債運行效率提升

　　目前，我國專項債績效評價體系仍然存在缺陷。其一，專項債績效管理并未落實具體責任主體。在專項債監督過程中只有財政部門履行職責，而如審計部門等其他相關部門，在績效監督中，無法發揮獨立性與權威性。其二，盡管很多地方政府都實行了債務風險評估檢測方法，但是只將注意力集中在控制專項債務規模，并沒有考慮到地區發展水平差異以及債務償還能力差異。其三，各級地方政府專項債績效評估機制并沒有得到規范和統一，而自行設計的評估體系，很難保證績效評估的統一性以及評估結果的可比性，專項債績效評估體系優化完善的關鍵應該從廣度與深度兩方面入手，不僅要考慮全國所有地區的全覆蓋，也要保證責任分配具體、不留死角。

　　(五)問責機制不健全影響專項債運行效率提升

　　我國地方政府債務問責體系正處于新興階段，其發展過程中還存在許多問題，從而影響監督職能的有效發揮。首先權責配置不明確，目前多部門合作監管的機制已經初步建立，但是相互之間的職權劃分仍不夠清晰。很容易導致協商成本提高以及問責效率低下。其次主體責任類型不統一同樣導致無法清晰地介定責任。具體表現在對責任主體的稱謂極具多樣化，例如“主要負責人”“負有領導責任”以及“負有直接責任”等[4]。最后，地方人大的監督職能在實踐中被嚴重削弱，其原因主要包括地方人大自身監督力度不強以及債務“透明性低”。

　　五、地方專項債運行效率提升的建議

　　(一)提高預算管理靈活性保證專項債運行效率

　　在專項債資金發行過程中，必須要注意專項債資金與項目之間匹配度的問題，保證資金交接過程順利，避免出現資金項目空缺、項目與專項債資金錯位等問題。其一，在發行之前應當確定績效目標，并對資金預算進行合理評估，為了防止資金周轉中出現余、缺、空等問題，可以提前簽訂項目合同。在資金預算過程中，必須保證預算與項目績效目標相一致。其二，疫情下項目建設所需的原料以及能源等物資的價格可能會發生較大波動，因此必須將地方項目的生產成本作為項目選取的指標之一，從而保證專項債項目質量。

　　(二)完善資金信息披露機制保證專項債運行效率

　　保證專項債信息披露公開透明，有利于了解資金去向，避免腐敗貪污問題。首先，地方政府公開專項債務資金在外發行額、發行期限、發行利率、當月還本付息情況以及債務余額情況，從而接受大眾監督。同時對于大眾關注的專項債項目必須進行標記，方便投資者獲取信息。其次，相關部門必須建立自有專項債資金信息管理平臺，來公布專項債資金發行余額、利率水平等動態數據，從而讓專項債項目全生命周期的信息呈現在市場和投資者面前，為監管部門及社會公眾的監督提供便利。[5]最后，地方政府和資金使用單位必須制定專項債資金使用制度以及信息披露制度，監控專項債資金風險，讓資金流向公開、透明。

　　(三)增強資金監管力度保證專項債運行效率

　　從政府以及社會兩方面發力，共同致力于提升地方政府專項債資金的監督管理。首先，政府必須完善信息公開法規，兼顧疫情防控與專項債資金風險防控的關系，對于流放于市場的專項債資金必須進行動態化監控，隨時關注項目進度，識別實施過程中的細微風險，設立預警機制。另外，由于隱性債務難以準確統計，因此很多縣市上報的債務總額并不準確，部份存在著多記、漏記的現象。對于此類違規資金必須通過國家專業審計機構進行一一核實，從廣度上做到全覆蓋，從深度上必須追究每筆債務的協議金額、融資成本、債務期限與償債來源，降低隱性債務對于債務統計造成的不良影響。

　　(四)建立全方位績效評估體系專項債運行效率

　　專項債績效評價體系的建立需從事前績效評估、績效目標設置、績效運行監控、績效評價管理四個維度考慮。事前績效評估主要對項目是否屬于專項債資金項目、收益是否符合預期、是否為公益性項目等三方面，從而判斷一個項目是否合規。設置績效目標通過考慮項目投入產出比、建設時間、融資資金的償債能力，分析項目預期產出與效果，并進行量化�？冃н\行監控要求管理者在資金運行過程中以預算目標為重點，嚴格把握資金運行進度�？冃гu價管理要求項目單位要圍繞項目收益率、償債資金來源、債券風險預防等內容，科學合理設定績效評價指標體系，為項目單位債務預算、債務融資計劃調整做出重要參考依據，從而合理設立下一年度專項債券限額。

　　(五)健全問責機制保證專項債運行效率

　　清晰的權責分配機制與人大監督體系的強化是問責機制發揮效用的必要構件。首先，權責配置以《預算法》為基礎，通過協商合作的理念對于財政部門的權責分配進行統一，其目的是解決責任主體范圍重合，職權劃分不清晰的問題，從而有效提高問責效率，降低協商成本。其次嚴格規定責任主體的稱謂性名詞，建議將多種稱謂進行整合，留同存異，并對每種稱謂進行清晰定義，避免因稱謂不同而造成責任落實不統一。最后，必須優化地方人大的組織架構，加強專業人員配備，提高地方人大的獨立性。

　　六、結論

　　專項債券擴容對于穩定當下下行的經濟形勢具有重大的作用，但是其運行效率的提升仍然是一項任重而道遠的任務，“預算管理-資金投向-項目推進-績效評價”的一體化機制仍有待完善。提升專項債的指出效率，必須緊抓三個匹配：首先是“項目與預算匹配”，在進行預算管理之前，必須對專項債項目進行全面、綜合地評價與考察。其次是“項目與績效匹配”，資金的信息監督機制以及績效評價機制必須足夠透明，保證對資金的動態化監管。最后是“預算與績效匹配”，在對項目進行績效評價后，必須對項目的預算管理進行反評價，用績效評價的結果來修正預算管理存在的問題。

　　參考文獻：

　　[1]李升.地方政府債券的發展現狀及其“十四五”展望[J].財政監督，2021(11)：75-80.

　　[2]徐寒飛，劉郁. 地方政府專項債發展現狀及政策建議[J]. 中國貨幣市場，2021(10)：18-23.

　　[3]李紅霞，張陽. 疫情沖擊下地方專項債績效管理與風險防范[J]. 當代財經，2021(01)：27-38.

　　[4]夏詩園. 地方政府專項債特征、優勢及問題研究[J]. 西南金融，2020(08)：52-62.

　　[5]周曉亞，萬曉萌.我國地方政府債務問責案例與問責體系解析[J].地方財政研究，2019(05)：13-20.

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